El retraso que sufre Cataluña en cuanto a la instalación de energías renovables y la imposibilidad, cada vez más asumida, de cumplir los retos de transición energética establecidos por la Unión Europea (UE) –50% de producción eléctrica verde en el año 2030– tiene múltiples causas, pero un solo origen: la administración catalana, donde se atasca durante años la tramitación de los proyectos eólicos y fotovoltaicos. Pero también se suma un componente político, el afán de los diferentes gobiernos catalanes de sumar, en cada plan energético, objetivos más ambiciosos sin haber alcanzado los anteriores y el ansia de regulación mediante decretos, algunos de ellos contradictorios, para calmar las recurrentes agitaciones territoriales.
El primer plan estratégico de Cataluña data de 2003, y planteaba pasar del 2,7% de entonces al 5,4% para 2010. El plan de 2006 volvía a elevar el listón, 20,5% para 2015, a pesar de asumir claramente que no se conseguirían satisfacer las metas anteriores. Y así, según la exdirectora general de Energía, Assumpta Farran, “se han ido incrementando los objetivos sin una base, que no se mueve… Y este es el punto de partida”. Es decir, se han marcado metas sin una profunda adaptación y modernización de las estructuras administrativas y funcionariales, estableciendo plazos que no se han alcanzado y añadiendo enrevesados procesos administrativos que lastran la ágil instrucción y resolución de los expedientes. Incluso la Prospectiva Energética de Cataluña (Proencat) admite que el Gobierno “se está fijando objetivos cada vez más atrevidos en plazos más cortos”.
Este documento reconoce, claro y directo, que la tramitación administrativa en Cataluña “tiene una duración excesivamente larga y es especialmente preocupante, [hecho] que genera una incertidumbre muy grande porque los proyectos quedan parados en una especie de limbo del cual no se sabe cuándo saldrán”. Desde que el promotor presenta su solicitud a la administración hasta que se le aprueba el proyecto pueden pasar más de 8 años, según se lee en el Proencat. Solo desde la presentación del expediente de un parque eólico hasta su exposición pública, el plazo de espera en Cataluña es de 583 días (un año y medio). Y desde la exposición pública hasta su autorización, 1.002 días más de media (casi tres años). Mientras tanto, en otras comunidades del estado los tiempos se reducen, hasta los 895 días de Aragón o los 857 de Castilla-La Mancha.
El Proencat, sin embargo, lo fía todo a una reforma interna de la administración, bien sea dimensionando la estructura de personal o bien con recursos económicos con el fin de “mejorar los procesos” y “evitar a los promotores cargas innecesarias”. Unos cambios, si acaso, que ningún Gobierno ha osado implementar pese a la cruda realidad de las escasas ratios alcanzadas año tras año.
Así, el exdirector del ICAEN, Manel Torrent, en una conferencia del Club de Roma en Cataluña, reconocía en 2022 que la Generalitat necesitaría contratar al menos 40 técnicos para mantener un ritmo aceptable de aprobación de los proyectos. “En la dirección general [de Energía] están desbordados. Hay poca gente”, afirmaba. Y Farran concluía: “Somos 4 y el cabo... la administración está estresada… Estamos oxidados”.
Mil y un informes
Un proyecto de construcción de una central eólica o fotovoltaica tiene, de media, unos 1.500 folios. Los procesos y trámites que se deben completar son múltiples, a pesar de que la Generalitat sea la administración sustantiva si la potencia a instalar es inferior a 50 megavatios.
Se necesita una recalificación urbanística a terreno industrial, la declaración de impacto ambiental y otra de utilidad pública, la autorización administrativa previa, otra de construcción, los estudios de conexión a la red de evacuación, dependiendo de Endesa, informes ineludibles del departamento de Agricultura y de Patrimonio Cultural y una profusión de consultas que incluyen, incluso, Aviación Civil, cuando se trata de un parque eólico.
A todo este inicial cúmulo burocrático, el decreto 24/2021 –aprobado para calmar la rebelión del territorio ante la proliferación de proyectos a raíz del llamado decreto Torra [el 16/2019, bajo la presidencia de Quim Torra]– añadía una serie de condicionantes de aceptación y participación local, como que el 30% de la generación en renovables debía ser distribuida y participada por empresas, ciudadanía o administraciones. Además, limitaba las expropiaciones; introducía criterios de impacto agrario, obligaba a crear una mesa de diálogo social aparte de un fondo de compensación e imponía, a los promotores de parques superiores a los 5 megavatios, la presentación de una oferta de participación local (OPL) que involucraba no solo a los propietarios de los terrenos, sino a los de su entorno y a todos los afectados por las líneas de evacuación. Asimismo, establecía la redacción de un Plan Territorial (PLATER) para repartir por toda Cataluña la implantación de las centrales renovables y evitar, de esta manera, la concentración excesiva en determinadas comarcas, escenario que algunos grupos, por ejemplo en la Terra Alta, califican de “masificación”. Este plan lleva un considerable retraso y, en principio, no se aprobará hasta bien entrado el 2026.
Pero en este decreto no todo debían ser obstáculos. El 24/2021 eliminó el cribado y visto bueno previo de cualquier proyecto por parte de la Ponencia de Energías Renovables, un órgano colegiado que evalúa el impacto ambiental de las instalaciones futuras. Pero al mismo tiempo obligaba a los promotores a iniciar de nuevo los trámites de sus proyectos si estos no habían obtenido previamente el pronunciamiento de la mencionada ponencia. Es decir, una de cal y una de arena.
Si el decreto Torra convulsionó el territorio, el sector alzó la voz con este de 2021. Para intentar apaciguar la relación con los promotores, un año después, el decreto 5/2022 se esforzó en reducir los obstáculos burocráticos. Por un lado, se declaraban de urgencia y de interés público los parques iguales o inferiores a 5 megavatios y, por otro, se establecía el plazo de un mes para obtener la autorización administrativa previa y de construcción una vez obtenida la resolución ambiental y urbanística. Plazo que el sector vio con buenos ojos pero aún espera que se cumpla algún día.
Con todo, estos decretos no pretendían más que intentar acelerar la transición energética catalana, ya que en una década -del 2009 hasta el 2019- en Cataluña no se instaló ni un solo megavatio en renovables. El mismo Manel Torrent, en su conferencia, clavaba el clavo: “A los inversores los estamos espantando a todos”.
Voluntad del sector
Si a todo este papeleo burocrático y reglamentario, aprobado a partir de 2019, le añadimos una administración anquilosada y con pocos recursos personales y materiales, no es extraño que buena parte de los proyectos que logró levantar el llamado decreto Torra, aún se encuentren en pañales. Un decreto -con un elocuente título: Medidas urgentes para la emergencia climática e impulso a las energías renovables– que permitió al sector presentar 962 proyectos, entre eólicos y fotovoltaicos, con un total de 16.233 megavatios, suficiente para satisfacer los objetivos fijados en el Proencat para 2030.
¿Y cómo se encuentran ahora? De los 774 proyectos de electricidad fotovoltaica (9.777 megavatios en total) solo han entrado en servicio 26 (es decir, 80 MW), mientras el resto, alrededor de 600 (6.189 megavatios), aún se encuentran tramitándose seis años después. El resto o bien han sido rechazados por su impacto ambiental o ha desistido el promotor de llevarlos adelante (45). Es decir, durante seis años, solo producen electricidad el 3,4% de la totalidad de aquellos proyectos.
En cuanto a la energía eólica, el escenario es casi similar. Desde 2019 se han presentado 188 proyectos de parques con una potencia de 7.542 megavatios. Un total de 65 han sido rechazados y de 31 se ha retirado la empresa. Solo están en funcionamiento 5 y dos en construcción, y el resto (85) continúan en el limbo de la administración, lo que supone 3.616 megavatios. En el último informe publicado por OBERCat (Observatorio de las energías renovables en Cataluña) se menciona que en el año 2023 la Generalitat denegó más proyectos eólicos (7) de los que autorizó.
Las causas del atasco
El todavía director general de Energía, Josep Maria Serena –este viernes se ha sabido que dejará el cargo en los próximos días–, en una conferencia el 20 de febrero en el Clúster de la Energía Eficiente de Cataluña (CEEC), reconocía la “carga burocrática” como el factor determinante del retraso en la aprobación de los proyectos. Aun así, comentó que su departamento ha autorizado 3.000 megavatios de potencia –pendientes de construcción– mientras tenía 7.000 más en tramitación. Por tanto, ha apostado por la “simplificación administrativa” como una prioridad del actual Gobierno, además de introducir herramientas de inteligencia artificial para “reducir el tiempo de tramitación”. De momento, la Generalitat ha puesto sobre la mesa la posibilidad de instruir en paralelo las autorizaciones ambiental, energética y urbanística, ya que esta última se ha demostrado como el auténtico cuello de botella.
En este sentido, también Assumpta Ferran se quejaba en 2022 de que la “transformación digital” no había llegado a la dirección general y denunciaba que el sistema informático de la Generalitat ni siquiera “no soportaba digitalmente un expediente”. Si acaso, se mostraba contraria a reducir los trámites, como por ejemplo el tiempo de información pública, y defendía una mayor coordinación “entre todos los departamentos y ámbitos administrativos” para salir del atasco. Por ejemplo, Cataluña no se acogió a la directiva del gobierno español de simplificar la tramitación ambiental si las centrales se ubicaban en zonas no vulnerables.
La actual consejera de Territorio, Vivienda y Transición Ecológica, Sílvia Paneque, informó la semana pasada de un incremento del personal -sin especificar el número de contrataciones-, de la elaboración de una guía de biodiversidad para el sector y de la aprobación de un decreto -que deberá ratificar el Parlamento- para abreviar la gestión.
El diagnóstico y las propuestas de la patronal
Por su parte, la patronal eólica (EolicCat), lo resume todo en un factor: la falta de voluntad y liderazgo político con dos temas clave para el sector. El primero, la simplificación y agilización administrativa y, el segundo, la “debilidad [del Gobierno] ante la presión de determinados grupos que obstaculizan de forma sistemática cualquier proyecto”. La Asociación Empresarial Eólica ha cuantificado en más de 600 los recursos judiciales interpuestos en todo el Estado por asociaciones y plataformas ciudadanas y ecologistas, además de 71 proyectos más paralizados por medidas cautelares, que bloquean 3.500 millones de euros de inversión total y 2.700 megavatios de potencia instalada.
“Algunos colectivos hacen un “abuso” de la justicia, ya que recurren “sistemáticamente contra todos y cada uno de los proyectos, ya sean de grandes empresas, pequeños promotores o cooperativas”, lo cual “perjudica el interés general”, se quejan desde EolicCat. La mayoría de los actores consultados coinciden en apuntar que la energía está “estigmatizada” y que, por tanto, se necesitan campañas de sensibilización para hacerla más atractiva al territorio.
El papel de los Ayuntamientos
Desde EolicCat apuestan igualmente por reducir los gastos de tramitación (hasta 150.000 euros en un parque de 50 MW, “los más altos del estado”); repensar la composición y el funcionamiento de la Ponencia Ambiental, la creación de una ventanilla única y “detener” las modificaciones del planeamiento urbanístico de algunos ayuntamientos con el fin de frenar la implantación de renovables. También, Josep Maria Serena se queja de las “moratorias” municipales como uno de los grandes escollos. Y Ignasi Clariana, vicepresidente del CEEC y al mismo tiempo al frente del área de energía del grupo Sorigué, lamenta la reactividad en algunos municipios en el proceso de tramitación final a la hora de solicitar la licencia de obras. “Cuando una empresa dispone de la autorización administrativa, por parte de la Dirección General de Energía, y del Plan de Actuación Específico de urbanismo, eso significa que el parque ya cumple con todos los requisitos técnicos, legales, urbanísticos, etcétera, y puede seguir adelante. Un ayuntamiento, llegado a este punto, no puede cuestionar todo eso y oponerse frontalmente sin más”, comenta.
Clariana también es de la opinión de que se debería mejorar la coordinación entre los diferentes departamentos de la Generalitat responsables de la tramitación, entre estos y el resto de administraciones involucradas y, al mismo tiempo, con la distribuidora, propietaria de las redes de evacuación. Aunque reconoce -eso sí- la expresa voluntad de todos los agentes de introducir procesos más ágiles y eficientes, que demasiadas veces chocan con la atávica inercia de las estructuras internas. Y apuesta, tal como ha reclamado insistentemente el CEEC, para que la Oferta de Participación Local (OPL) en algunas inversiones se lleve a cabo durante el proceso de construcción del parque y no mientras dure el trámite de información pública, lo que aumentaría el interés y las adhesiones por parte del territorio.
La escasez de puntos de conexión a la red de distribución
En cualquier caso, una central produce electricidad. Pero al mismo tiempo, esta debe distribuirse a través de la red, lo que en lenguaje técnico se llama “evacuación”, para hacerla llegar a las subestaciones y de ahí al consumidor final. Si un parque eólico o fotovoltaico no tiene cerca una línea de evacuación, el gasto se vuelve poco rentable. Y Cataluña, según lamentan la mayoría de las fuentes consultadas, ha acumulado un déficit de inversión en este tipo de infraestructura, propiedad de Endesa en un 95%.
Y de eso mismo se quejan los promotores, de la fragilidad del sistema y de los escasos puntos de conexión a la red existentes en el territorio. En este sentido, desde EolicCat reclaman “una garantía de acceso a la red eléctrica para los proyectos en tramitación, evitando la saturación y priorizando la conexión de renovables”.
Para Clariana, demasiadas veces los trámites con la compañía distribuidora se alargan en exceso, sobre todo porque la mayoría se hacen en línea y a través de formularios preestablecidos que no contemplan la multitud de variantes de un proyecto de estas características. “Muchos obstáculos se podrían resolver en reuniones presenciales” apunta. Y añade: “Cuando tienes un parque aprobado y solo te falta la conexión física a una subestación o a la línea de media tensión, la inversión hecha ya es de millones de euros y no es productiva. Y el proceso se alarga incluso meses dada la alternancia de gestiones a realizar con la Dirección General de Energía y con la compañía distribuidora”.
Sin embargo, un alto cargo de una multinacional fotovoltaica consultada por Món Planeta resta importancia a esta cuestión: “Para mí es falta de planificación. Si una empresa quiere instalar un parque, lo primero que debe examinar son los puntos de conexión más cercanos. Si no los hay, hay que replanteárselo. Es lo primero que miramos nosotros antes de hacer una inversión. Pero estoy de acuerdo en que los puntos de conexión son escasos y, muchas veces, lejanos”.
